El antejuicio administrativo en Venezuela: una barrera para el acceso a la justicia
ACCESO A LA JUSTICIA
En Venezuela, el denominado antejuicio administrativo o procedimiento administrativo previo se ha consolidado como un serio obstáculo para que los ciudadanos puedan acceder a la justicia frente al Estado en casos de responsabilidad patrimonial, ya sea contractual o extracontractual.
La responsabilidad contractual del Estado surge cuando este incumple o infringe las cláusulas de un contrato celebrado con un particular. Por su parte, la responsabilidad extracontractual se configura cuando las acciones u omisiones de sus funcionarios causan daños a personas, sin que medie una relación contractual previa.
No obstante, esta exigencia procesal, que obliga a agotar un trámite ante la administración pública previo a acudir a los tribunales, ha derivado, en la práctica, en una herramienta que dificulta e incluso impide la posibilidad de obtener reparación por parte del Estado. En un contexto en el que ya resulta complejo litigar contra el poder público, la imposición de requisitos adicionales vulnera derechos fundamentales y agrava la situación de indefensión de los ciudadanos.
Así, esta figura legal, lejos de promover un equilibrio procesal, refuerza los privilegios de la administración pública y restringe el derecho a la tutela judicial efectiva.
A continuación, presentamos tres preguntas clave para comprender qué es el antejuicio administrativo y cómo afecta concretamente el acceso a la justicia en demandas patrimoniales contra el Estado.
1. ¿Qué es el antejuicio administrativo?
Como ya se indicó, según la legislación venezolana, antes de demandar por responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, los ciudadanos deben agotar este procedimiento previo. De no hacerlo, su demanda será declarada inadmisible.
En este sentido, el Decreto de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (DLOPGR) establece en su artículo 77 que «Los privilegios y prerrogativas procesales de la República son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la República».
Asimismo, el artículo 35.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LOJCA) dispone lo siguiente:
«La demanda se declarará inadmisible en los supuestos siguientes:
(…)
3. Incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los estados, o contra los órganos o entes del Poder Público a los cuales la ley les atribuya tal prerrogativa».
2. ¿Contra qué ente del Estado debe ejercerse el antejuicio administrativo?
El ya citado artículo 77 del DLOPGR establece que la República goza de prerrogativas procesales como el antejuicio administrativo. Lo mismo prevé el artículo 35.3 de la LOJCA, y además incluye a los Estados y a los órganos o entes del Poder Público, a los cuales la ley les atribuya tales prerrogativas.
En el mismo sentido, la Ley Orgánica de Descentralización en su artículo 36, indica que «Los Estados tendrán los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales de los que goza la República», y la Ley Orgánica de la Administración Pública determina en su artículo 100 que «Los institutos públicos o autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley acuerde a la República, los Estados, los distritos metropolitanos o los municipios».
Adicionalmente, el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) ha extendido estas prerrogativas a otros entes del Estado por vía jurisprudencial. Así, la Sala Político Administrativa se las otorgó a los municipios y sus entes descentralizados (sentencia n.° 220 del 10 de marzo de 2010).
Por su parte, la Sala Constitucional se las concedió a empresas estatales como Petróleos de Venezuela (PDVSA) y el Metro de Caracas (sentencias n.º 1.681 del 27 de noviembre de 2014 y n.º 1.506 del 26 de noviembre de 2015).
Para sustentar esta extensión de privilegios a otros entes del Estado, el TSJ ha sostenido que los mismos gestionan intereses públicos fundamentales, por lo que requieren de iguales beneficios procesales para resguardar los fines públicos que administran.
Al respecto, es importante destacar que las prerrogativas procesales deben ser interpretadas de manera restrictiva y otorgadas por ley formal, porque en caso contrario se violan principios fundamentales como el de legalidad, así como reserva legal e igualdad ante la ley (artículos 137 y 21 de la Constitución, respectivamente).
3. ¿Cuáles son las consecuencias de no iniciar antes de demandar el antejuicio administrativo?
El último párrafo del artículo 88 de la LOJCA es claro al establecer en referencia al cumplimiento del antejuicio administrativo que «La demanda será inadmisible si no se acredita tal requisito».
Sin embargo, la jurisprudencia del TSJ ha ido aún más allá, primero, como ya se ha señalado, al extender este requisito prácticamente a todos los entes del Estado que la ley no prevé, y segundo, por cómo interpreta el cumplimiento o no del antejuicio administrativo, haciendo que cualquier formalidad sirva para señalar que este no se ha llevado a cabo, causando daños irreparables a los particulares, sean ciudadanos o empresas.
Un ejemplo ilustrativo de ello lo constituye la sentencia n.º 682 del 3 de octubre de 2024 de la Sala Político Administrativa, en la que se declaró inadmisible una demanda por no existir identidad exacta entre los montos reclamados en la vía administrativa y los solicitados en sede judicial, aunque hubieran mínimas diferencias. Dicha interpretación viola el artículo 257 de la Constitución, que establece que no deben exigirse formalismos o reposiciones inútiles que atenten contra la justicia.
Lo expuesto pone en evidencia que el antejuicio administrativo ha dejado de ser un mecanismo para facilitar la resolución anticipada de conflictos o promover acuerdos administrativos para transformarse en una traba procesal que obstaculiza el acceso a la justicia, en contravención, entre otros, del artículo 26 de la Constitución, que garantiza una justicia oportuna, accesible y sin dilaciones indebidas.
Paradójicamente, la jurisprudencia ha llegado al punto de sostener que este procedimiento «se erige como un elemento de garantía para la Administración», cuando en realidad tanto los jueces como los encargados del contencioso-administrativo y el constitucional deberían asumir un rol protector del ciudadano frente al inmenso poder del Estado, ya que ese es su verdadero mandato y razón de ser.
Para Acceso a la Justicia, esta práctica judicial no solo vulnera derechos fundamentales, sino que refuerza un sistema de privilegios procesales en favor del Estado, violando los principios constitucionales de igualdad ante la ley y debido proceso.
¿Y a ti, venezolano, cómo te afecta?
El antejuicio administrativo como procedimiento previo que exige la ley para poder demandar patrimonialmente al Estado no solo es un trámite burocrático más, sino que es una verdadera traba para cualquier ciudadano que haya sido afectado por responsabilidad del Estado tanto a nivel contractual como extracontractual.
Si te expropiaron un bien, si sufriste un daño por culpa de una institución del Estado o si tienes derecho a una indemnización, no puedes acudir directamente a los tribunales: antes debes cumplir con un paso que consume tiempo, recursos y que rara vez ofrece una solución real.
Todo lo anterior significa que como ciudadano quedas en desventaja frente al Estado. No solo es más difícil acceder a la justicia, sino que puedes perder la posibilidad de hacer valer tus derechos si no cumples exactamente con todos los requisitos exigidos. Y si el Estado no responde o no actúa, tú cargas con las consecuencias. Esta desigualdad atenta contra el principio de justicia para todos, y convierte al sistema legal en una herramienta de poder en lugar de protección.